继轨道交通审批门槛持续收紧后，城际铁路也迎来了“紧箍咒”。

日前，国家发改委印发《关于推进城际铁路健康可持续发展的意见》（以下简称《意见》）。

这是国家首次针对城际铁路出台文件，旨在进一步加强政策引导和支持，推动城际铁路实现更高质量、更可持续的发展。

注意关键词：更可持续。

从过去缺乏专门规范，到如今出台明文规定，意味着城际铁路建设将进一步规范化、标准化。

说得更通俗些，也就是修建门槛更高了，不是想建就能建了。

同时，《意见》明确强调，严禁以城际铁路名义变相建设高速铁路、城市轨道交通项目。

这也预示着，一些城市希望借助城际铁路曲线实现“地铁梦”的捷径，也将更难走通。

这一变化，影响究竟有多大？哪些城市的“地铁梦”，更难圆了？

01

何谓城际铁路？此次《意见》给出了明确定义：

城际铁路是城市群节点城市间的骨干旅客运输方式，重点满足1至2小时通勤、休闲、商务等中短途旅客出行需求，从功能上区别于长大铁路干线和城市内部交通。

简单来说，它是连接城市群内部节点城市之间的铁路，介于国家干线铁路与城市内部轨道交通之间。

同时，城际铁路也还有别于市域（郊）铁路。前者主要是城市群内部城市之间的连接，后者则聚焦于都市圈或市域范围内的通勤服务。

也正因为它过去的定义相对“模糊”，建设标准不够明确，一段时间内，不少地方将城际铁路视为间接实现“地铁梦”的现实途径。

如2021年开通的南京地铁S6号线（宁句线），工程名实际就是“南京至句容城际轨道交通工程”。它就让镇江成功跨入“地铁城市”行列。

长三角地区轨道交通规划图

去年底通过验收的宁马城际铁路，通车后从马鞍山市湖北路站到南京市西善桥站，快车仅需20分钟左右，也将使马鞍山成功接入南京轨道交通网。

此外，杭海城际（杭州—嘉兴海宁），郑开城际（郑州—开封）、长株潭城际等都属于此类。

过去几年，在“轨道上的城市群”建设的推动下，城际铁路建设明显提速。

数据显示，仅京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈“四大城市群”城际铁路骨干网络总里程，就接近1800公里。

同时，随着地铁建设门槛持续提高，更多城市也将“圆梦”重心转向城际铁路。

因此，在这一现实背景下，城际铁路建设进一步提升门槛、明确标准，算是一种配套调整的跟进。

它释放的信号很明确：基础设施建设“大干快上”的阶段，真的过去了。

02

从具体要求来看，《意见》可以说是非常细致。

比如，客流方面，明确新建城际铁路近期双向客流密度不低于1500万人次/年。

千万别小看这个门槛。

比如，长株潭城际在开通第八年才突破1500万。

而作为广东省运营状况最差、客流强度最低的城际铁路——穗深城际（新塘-深圳机场），即将更换运营单位。

事实上，近年来有不少地方的市域线路客流也不达标。

速度方面，设计速度一般为每小时120—200公里。也即，城际铁路的“高铁化”是不允许的。

值得注意的是，《意见》还明确，城际铁路主要连接城市群内中心城市及城区常住人口50万以上的大中城市。

这意味着，城市群内部非中心城市之间的线路建设，将进一步受限。且，城区人口不足50万的中小城市，将基本无缘新建项目。

为最大程度降低修建成本，《意见》还对具体的工程方式作出明确要求：

原则上采用地上敷设方式，进出枢纽、征拆困难、噪声振动大等局部路段可研究采用地下敷设方式。

同时，严格控制车站建设规模、标准等，坚决防止出现站点过密、站房规模超出实际需求、建而不用等情况。

这是有的放矢。

要知道，此前就有媒体统计，全国已至少有26个高铁站建成后，因位置偏远、周边配套不足、客流量低等缘故，处于未启用或关停状态。

此外，资金要求也更高了：

新建城际铁路项目资本金比例不应低于50%，对违规举债融资融资或未落实偿债及运营补亏资金来源的项目，一律不得审批(核准)。

同时，还涉及后期考核：

对于项目开通运营5年后、双向客流密度仍未达到预期指标50%的，以及项目开通运营10年后未实现现金流平衡的地区，暂停审批(核准)新建城际铁路项目。

可以说，在这些“硬杠杠”要求之下，未来再想建城际铁路，对多数地方而言，都必须慎之又慎。

03

实际上，城际铁路的降温，并不是从这一次开始的。

早在2021年3月，国家层面印发的《关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》中就明确提出：

严禁以新建城际铁路、市域（郊）铁路名义违规变相建设地铁、轻轨；

规划建设城际铁路线路，原则上采用时速200公里及以下标准

此后，多地都传出一些铁路项目搁浅的消息。

如陕西就一次性暂停4条城际铁路的建设。

不过，近几年也还是有多地在推出新的城际铁路建设计划。

如湖南去年发布的《关于2025年重大投资项目前期工作经费拟支持项目的公示》涉及6个重大铁路项目。其中就包括，新建岳阳经长沙至衡阳城际铁路（湘潭北-株洲西段）。

去年，安徽将亳蚌滁宁城际铁路作为重大工程项目上报，争取纳入国家“十五五”规划《纲要》。

河南在相关规划中，更是拟新增5条城际铁路——郑州至新密连接线、林州经安阳至濮阳城际、开封至兰考城际、郑州经巩义至洛阳城际、郑州至新乡城际铁路郑州至平原新区段，总里程约359公里。

另外，山东关于修建青岛至莱州城际铁路也受到关注。

随着新规的出炉，上述线路修建的不确定性显著上升。

不过，《意见》明确提出：

优先支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等经济活跃、人口聚集度高的重点城市群规划建设城际铁路。

这意味着，符合条件，“经济活跃、人口聚集度高”的重点区域仍有空间。

如就在不久前，南充至广安城际铁路初步设计就正式获批。

04

截至2025年底，全国铁路营业里程达16.5万公里，其中高铁超过5万公里，建成世界最大高速铁路网。

“十四五”期间，全国铁路营业里程由14.63万公里增至16.5万公里，增长12.8%，高铁由3.79万公里增至5.04万公里，增长32.98%。

接近一半的省份，高铁运营里程超过了2000公里。

预计到2030年，全国铁路营业里程将达到18万公里左右，其中高铁6万公里左右。

换言之，未来五年，全国高铁还有约1万公里的增量空间，普通铁路为5000公里左右。

轨道交通方面，截至2025年底，全国共有54个城市开通运营城市轨道交通线路343条，运营里程达11710公里。

其中，轨道交通运营里程超过500公里的城市，已有9座。

在这样的规模下，无论是高铁、城际铁路还是城市轨道交通，其实都在明显进入一个从“增量扩张”到“存量优化”转变的过程。

门槛提高、审批趋严，也就有了必然性。

这与城镇化发展阶段的变化其实是相呼应的——从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

当然，以铁路为代表的大规模基础设施建设的降温，只是一个侧面。更多领域其实都在经历类似转变。

如何适应这样的“大变局”，是每个地方必须直面的课题。